מה היא מדינה לא דמוקרטית? מה היא “מדינה סוררת”? והאם יש דרך לא אלימה להתמודד עם מדינה כזאת? אמל”ק: לא.

המלחמה עם איראן הפכה את המערכת הבינלאומית למעבדת מחקר מדהימה עבור חוקרי מדע המדינה ויחסים בינלאומיים. כדי להבין קצת טוב יותר על מה ההבדל בין איראן לבין משטרים לא-דמוקרטיים אחרים ומה יכול היה העולם לעשות אל מול איראן, סיכמתי כאן כמה דברים שאני מאמין שעושים קצת סדר.

דמוקרטיה זה לא יש או אין, דמוקרטיה זה מנעד שמורכב מהמון מנעדים

תפיסת הדמוקרטיה כמושג בינארי (יש/אין) היא שגויה. למעשה, דמוקרטיה היא מנעד (סקאלה) שעוצמתו נמדדת על פי שקלול של עשרות מדדים. בעוד שקיום בחירות חופשיות הוא תנאי בסיסי, עוצמתה של דמוקרטיה נמדדת במשתנים נוספים, כגון: מידת ההשתתפות הפוליטית, חוסנה של החברה האזרחית, קיומם של איזונים ובלמים יעילים, ייצוג נשים, היכולת הריאלית של אופזוציה להיבחר, התרבות הפוליטית המקומית, ועוד ועוד. לכן, השאלה אינה האם מדינה היא דמוקרטית, אלא מהי עוצמת הדמוקרטיה שלה; כאשר מדדים מרכזיים חלשים, והשעון המרכזי מורה על רמה מאוד נמוכה, אז ניתן להגדיר את המדינה כלא דמוקרטית.

משטר לא-דמוקרטי

הקטגוריה "לא-דמוקרטי" רחבה ומגוונת אף יותר, וזו טעות להתייחס לכל המשטרים שאינם דמוקרטיים כמקשה אחת. כדי לנהל מדיניות חוץ מובחנת ויעילה, הכרחי להבדיל בין סוגים שונים של שלטון אוטוריטרי (סמכותני).

משטרים היברידיים (לדוגמה: רוסיה, טורקיה, הונגריה)

משטרים אלו משלבים חזות דמוקרטית, כמו בחירות, עם פרקטיקות אוטוריטריות. התחרות הפוליטית בהם אינה הוגנת, כשהשלטון מחליש את האופוזיציה ומגביל את התקשורת ועצמאות המשפט. הם פועלים ב"אזור האפור" שבין דמוקרטיה לאוטוקרטיה.

משטרים אוטוריטריים (לדוגמה: ערב הסעודית, סין, מצרים)

משטרים אלו מתאפיינים בריכוז כוח בידי מנהיג או קבוצה קטנה תוך הגבלת הפלורליזם הפוליטי. מטרתם המרכזית היא שימור היציבות והכוח, והם עשויים לאפשר חופש מסוים בתחומים לא-פוליטיים כל עוד אינם מאיימים על אחיזתם בשלטון.

משטרים טוטליטריים (לדוגמה: צפון קוריאה, טורקמניסטן, סוריה)

זוהי הצורה הקיצונית ביותר של משטר לא-דמוקרטי, השואפת לשליטה מוחלטת בכל היבטי החיים באמצעות אידיאולוגיה כוללת, מפלגה יחידה וטרור משטרתי. המשטר שולט באופן מונופוליסטי בתקשורת, בכלכלה ובכוחות המזוינים, תוך דרישה לנאמנות מוחלטת מהאזרחים.

משטר תיאוקרטי (לדוגמה: איראן, אפגניסטן)

במשטר זה, מקור הסמכות הפוליטית נתפס כאלוהי, והמדינה נשלטת על ידי מנהיגים דתיים המפרשים את החוק הדתי. המערכת המשפטית והפוליטית כפופה לחוקי הדת, וישנה חפיפה בין מוסדות הדת למדינה, כשהלגיטימציה לשלטון נובעת מצו אלוהי ולא מרצון העם.

"המדינה הסוררת"

המונח "מדינה סוררת" (Rogue State) מתאר מדינות הנתפסות כאיום עולמי בשל חתירה לנשק להשמדה המונית, תמיכה בטרור, דיכוי פנימי והתנגדות לנורמות בינלאומיות, כדוגמת איראן וצפון קוריאה. עם זאת, המונח נחשב לכלי פוליטי ולא לניתוח מדעי אובייקטיבי, שכן הוא מיושם באופן סלקטיבי. יתרה מכך, מדיניות הבידוד הנלווית עלולה, כמו שתיכף אציג שאכן קרה, להפוך לנבואה המגשימה את עצמה: היא דוחפת משטרים מבודדים לראות בנשק גרעיני פוליסת ביטוח להישרדותם, ומעודדת אותם לשתף פעולה זה עם זה. כך, מדיניות הבידוד עלולה באופן פרדוקסלי להעצים את האיום שהיא נועדה לרסן.

הרפובליקה האסלאמית של איראן

איראן נשלטת בפועל על ידי מנהיג עליון ומשמרות המהפכה. למרות קיומם של מוסדות נבחרים מבוקרים, המשטר מדכא באכזריות מחאות פנימיות ומתמודד עם תסכול עממי גובר. מדיניות החוץ שלו, המונעת מאידיאולוגיה אנטי-מערבית ושאיפה להגמוניה אזורית, מתבססת על רשת של ארגוני טרור ("ציר ההתנגדות") וחתירה לנשק גרעיני וטילים בליסטיים, המגדירים אותה כ"מדינה סוררת".

הסכם הגרעין (JCPOA) מ-2015 הוא חקר מקרה מרכזי לדילמת הבידוד מול מעורבות. תומכיו טענו שההסכם ריסן ביעילות את תכנית הגרעין באמצעות פיקוח הדוק בתמורה להקלת סנקציות. מנגד, מתנגדיו ראו בו כניעה מסוכנת שהקפיאה את הבעיה זמנית בלבד, בעוד ההקלה הכלכלית מימנה את התוקפנות האזורית של המשטר. הוויכוח מדגים את השאלה המרכזית: האם מעורבות מבוקרת יכולה להשיג ויתורים, או שהיא רק מחזקת משטרים סוררים?

הרפובליקה הדמוקרטית העממית של קוריאה

צפון קוריאה היא דיקטטורה טוטליטרית בשליטת שושלת קים, המנתבת את כל משאביה להישרדותה ולצבא באמצעות דיכוי אכזרי ובידוד מוחלט של האוכלוסייה. מדיניות החוץ שלה מכוונת כולה להישרדות המשטר, כשהנשק הגרעיני נתפס כערובת הביטוח האולטימטיבית שלה מפני התערבות חיצונית. המשטר משתמש בפרובוקציות צבאיות כדי להרתיע ולסחוט סיוע, בעוד כלכלתו הריכוזית והסגורה מקנה לו חסינות גבוהה מפני סנקציות, ההופכות לכלי לא יעיל.

ציר המבודדות

שיתוף הפעולה בין איראן לצפון קוריאה מדגים כיצד בידוד בינלאומי יכול להשיג תוצאה הפוכה. הבידוד דחף את שתי המדינות, החולקות אויב משותף ונתונות לסנקציות, לשתף פעולה מתוך אינטרס הישרדותי. בשיתוף פעולה סימביוטי זה, צפון קוריאה מספקת טכנולוגיית טילים מתקדמת בתמורה למימון ונתוני ניסוי מאיראן. כך, מדיניות הבידוד יצרה "ציר מבודדות" המאיץ הפצת נשק, במקום לעצור אותה.

המלכוד המדיני - בידוד מול מעורבות

מהי האסטרטגיה היעילה ביותר עבור מדינות דמוקרטיות בהתמודדות עם משטרים "סוררים"?

אסטרטגיית הבידוד המוחלט

אסטרטגיית הבידוד שואפת להפעיל לחץ מקסימלי על המשטר הסורר במטרה לשנות את התנהגותו או, במקרים קיצוניים, להביא לקריסתו. הכלים המרכזיים באסטרטגיה זו כוללים סנקציות כלכליות מקיפות, חרם דיפלומטי, בידוד תרבותי ואקדמי, והרתעה צבאית. ההיגיון הוא שכפיית מחיר כלכלי ופוליטי כבד על המשטר תפגע ביכולתו לממן את פעולותיו הממאירות, תיצור לחץ פנימי, ובסופו של דבר תאלץ אותו לבחור בין הישרדות לבין המשך מדיניותו העוינת.

כישלון הסנקציות על איראן וצפון קוריאה

ניתוח מקרי הסנקציות על איראן וצפון קוריאה חושף את מגבלותיה של אסטרטגיית הבידוד. למרות שמשטרי הסנקציות מהחריפים בהיסטוריה גרמו למדינות אלו נזק כלכלי אדיר, הם נכשלו במבחן התוצאה: עצירת תוכניות הגרעין והטילים. צפון קוריאה, בזכות כלכלתה הסגורה והדיכוי המוחלט, הוכיחה חסינות והמשיכה בפיתוח יכולותיה, וכך גם איראן. יתרה מכך, הסנקציות לא הובילו להתקוממות עממית, ולעיתים אף חיזקו את המשטרים באמצעות ליכוד האוכלוסייה סביב נרטיב "האויב החיצוני".

אסטרטגיית המעורבות הביקורתית

אסטרטגיית המעורבות (Engagement) אינה כניעה, אלא שימוש מחושב בכלים דיפלומטיים וכלכליים כדי להשפיע על התנהגות מדינת היעד. הגישה משלבת לחץ והרתעה ("מקלות") עם הצעת תמריצים ("גזרים"), כמו הקלה ממוקדת בסנקציות, כדי ליצור אינטרסים משותפים ולהשיג שינויים ספציפיים. מטרתה היא להעניק למשטר "משהו להפסיד", ובכך להעלות את עלות ההתרסה ולעודד גורמים פרגמטיים בתוכו.

ניתוח מקרה - הסכם הגרעין (JCPOA) והמסגרת המוסכמת

הסכם הגרעין עם איראן (JCPOA, 2015) והמסגרת המוסכמת עם צפון קוריאה (1994) הם דוגמאות בולטות ליישום אסטרטגיית המעורבות. הסכמים אלו לא התבססו על אמון, אלא על עיקרון של "אמת וודא" (Trust but Verify), והתמקדו במטרה צרה: הרחקת המדינות מהסף הגרעיני לתקופה מוגדרת באמצעות מגבלות ופיקוח הדוק, בתמורה להקלה בסנקציות. תומכי הגישה טוענים כי למרות פגמיהם, הסכמים אלו בלמו את תוכניות הגרעין ביעילות רבה יותר משנות הבידוד שקדמו לו, והעניקו לעולם "זמן התרעה" (breakout time) יקר במקרה של הפרה.

אתגרי המעורבות

אסטרטגיית המעורבות רצופה אתגרים: היא קשה ליישום פוליטי מבית, שם היא נתפסת כ"תגמול על התנהגות רעה", ודורשת סבלנות וקונצנזוס בינלאומי שקשה לשמר לאורך זמן. תמיד קיים הסיכון שמדינת היעד תנצל הקלות כדי להתחזק בתחומים אחרים (כמו טרור) או תפר את התחייבויותיה. הצלחתה תלויה בנכונות הדדית לפשרה ובמנגנון פיקוח ואכיפה אמין, כמו שקרה במקרה האיראני.

מסקנה: הכוח ככלי הכרחי

כשמדובר במדינות סוררות, שתי אסטרטגיות המדיניות המרכזיות – בידוד ומעורבות – נחלו כישלון חרוץ, ונידונות לכישלון מתמשך. ההוכחה לכך ניצבת לנגד עינינו: צפון קוריאה היא כיום מעצמה גרעינית חסינה, ואילו איראן, למרות הסכמים וסנקציות, הגיעה למרחק נגיעה מפצצה, לאחר שפיתחה את כלל המרכיבים הדרושים. ניסיון העבר מלמד כי יש רק דרך אחת למנוע ממדינה סוררת להשליט את הטרור שלה: חיסול שיטתי ומלא של יכולותיה להפעלת אלימות, טרור ואיומים. מדינה סוררת חייבת להפוך לנטולת יכולות צבאיות משמעותיות, ובכלל זה שלילת כל פוטנציאל גרעיני, גם "לצורכי שלום". ניתן להשיג זאת אך ורק באמצעות הפעלת כוח צבאי חיצוני וריסון מתמשך. מדיניות של מעורבות ושיתוף פעולה יכולה לבוא בחשבון רק לאחר שהמדינה הסוררת פורקה מנשקה לחלוטין ואינה מהווה עוד איום. כל דרך אחרת היא למעשה הזנחה של הקהילה הבינלאומית, המאפשרת למדינות אלו להמשיך ולפתח יכולות הרתעה עד שהן הופכות לחסינות לחלוטין, כפי שקרה באופן טראגי עם צפון קוריאה, שכיום יכולה לעשות ככל העולה על רוחה.

Map: Cacahuate, amendments by Globe-trotter and Joelf, CC BY-SA 4.0 - https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Map_of_Middle_East.png